以案释法丨某商超公司不服某区市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】

　　1.复议机关可以对有瑕疵的行政裁量案件进行调解，尽量实现行政系统自我纠错、自我监督。

　　2.“因案制宜”适用行政裁量权基准，贯彻处罚与教育相结合原则。

　　【基本案情】

　　申请人：某商超公司

　　被申请人：某区市场监督管理局

　　2021年1月14日，某区市场监督管理局接到北京市市场监督管理局《关于对审计署移交问题线索核查处理的通知》，要求其对某商超公司涉嫌执行转供电政策不到位一案进行核查。同年9月23日，某区市场监督管理局作出《行政处罚决定书》，责令该商超公司退还违法收取的电费差价401168.3元并处罚款600000元。商超公司不服该处罚决定，以某区市场监督管理局为被申请人，向某区人民政府申请行政复议。

　　【处理结果】

　　经复议机关审理查明，关于申请人某商超公司违法收费的行为认定于法有据，双方争议事项主要为处罚数额的问题。鉴于申请人不执行政府定价的行为社会危害性较小，复议机关按照自愿、合法的原则主持双方就处罚金额进行调解，将罚款金额变更为481401.96元。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　本案背景是抗击新冠肺炎疫情期间，国家发展改革委为切实减轻企业生产经营负担、助推工商业产业链有序复工复产而推出电费降价政策，要求各级价格主管部门加强转供电环节收费行为监管，确保降电价红利及时足额传导到终端用户。本案申请人作为转供电主体未能及时执行政府定价，受到某区市场监督管理局的行政处罚，双方在复议机关朝阳区人民政府的主持下就处罚金额变更达成调解协议。本案对复议机关正确处理行政机关行使自由裁量权的案件，充分发挥行政调解的制度优势，加强行政系统内部纠错能力具有借鉴意义。

　　1.行政处罚裁量权是指行政机关针对同一违法行为，根据法律、法规、规章规定可以选择处罚种类、幅度。由于该处分行为是在法律允许范围内作出的，处罚结果一般不会对国家利益、社会公共利益及他人合法权益造成损害，因而可以在行政复议中适用调解，这也是《行政复议法实施条例》第五十条明确规定的。

　　2.本案被申请人作出的行政处罚决定于法有据，罚款数额符合法定区间，但是未能准确反映申请人的主观过错，不执行政府定价行为的具体情节和社会危害程度。这涉及到行政裁量权行使的规范基准，也是《行政处罚法》第四条第二款明确要求的。2022年9月，为确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对规范适用行政裁量权基准提出了明确要求，使得复议机关在主持罚款金额等裁量事项的调解上有了参照方向。

　　二、确立裁判要旨的主要理由

　　复议机关按照自愿、合法的原则进行调解，对被申请人某区市场监督管理局作出的违法行为认定不持异议，仅就裁量减轻处罚达成变更协议，主要理由有以下3点。

　　1.某区人民政府作为复议机关有权对行政处罚裁量案件进行调解。行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。《行政复议法实施条例》第五十条第一项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。本案中双方当事人对已经认定的违法收费行为并无异议，只对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体处罚决定不服申请行政复议，符合行政复议调解的法律规定，也有助于真正化解行政争议，引导当事人自觉调整相应行为。

　　2.复议机关有权对行政机关瑕疵行使法律、法规规定的自由裁量权的案件进行调解，比如该裁量权行使畸轻畸重、显失公平或未能同案同判达到实质合法性要求。本案中，被申请人某区市场监督管理局依据《价格法》第十二条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（四）项作出行政处罚决定。在处罚金额的设定上考虑了相对人的违法情节，符合《北京市市场监督管理局行政处罚裁量基准表（试行）》编码CO0001B010“没收违法所得并处1.5倍以下罚款”的裁量区间。但是，60万元的罚款金额相较商超公司的违法所得仍属于顶格处罚，在同类违法行为中应具有从重情节，否则即违背了申请人的合法预期，须由复议机关及时纠正。

　　3.复议机关主持调解应当善用行政自由裁量权基准，“因案制宜”作出综合考量。行政复议中的调解机制并非抛弃法律原则的“和稀泥”，复议机关须以非对抗的方式帮助双方识别争议焦点、在裁量幅度内生成预期结果选项。本案中，北京市市场监督管理局按照不同事实和情节设定了行政处罚裁量基准，申请人及时主动积极足额退还电费差价的行为属于《行政处罚法》第三十二条规定的从轻或减轻情节，可以适用“没收违法所得并处1.5倍以下罚款”的裁量基准。但准确选取该基准只是行政决定作出的必经环节，不等于在该区间内就可以简单的一律就高或一律就低。复议机关一方面要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间；另一方面也须发挥调解机制的沟通协调功能，引导争议双方准确识别违法行为性质、情节以及社会危害程度，在法定区间内选取合适的数额，避免裁量基准的僵化适用。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　行政复议调解书具有与行政复议决定书同等的法律地位，处理的内容又更加灵活。在特定类型的行政案件中能够更加有效地践行“以和为贵”的传统社会价值观，舒缓相对人“民不与官斗”的担忧。本案被申请人依法作出的行政处罚决定，由于未能充分考虑申请人的违法情节和积极采取补救措施的退赔事实，机械适用裁量基准遭到了行政相对人的抵制。朝阳区政府主持双方当事人就处罚额度进行调解，在违法事实和处罚裁量上达成了统一。但从现行制度上看，我国行政复议法及其实施条例对在行政复议中适用调解的规定十分有限，调解范围局限在自由裁量权瑕疵行使和行政赔偿、补偿案件中，对具体程序和救济制度也未予明确，限制了该项制度功能的充分发挥。为了避免规范不健全造成类案不同罚的现象发生，复议机关在充分尊重调解双方诉求的同时，应当“因案制宜”适用行政裁量权基准，贯彻处罚与教育相结合原则。

　　【相关法律规范】

　　1.《行政处罚法》第四条第二款、第三十二条。

　　2.《价格法》第十二条。

　　3.《行政复议法实施条例》第五十条。

　　4.《价格违法行为行政处罚规定》第九条第四项。

　　5.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第五十一条、第五十七条。

　　6.《北京市市场监督管理局行政处罚裁量权适用规定(试行)》第三条、第五条、第十五条第二项。