以案释法丨王某要求确认某镇人民政府实施强制拆除行为违法案

【裁判要旨】

　　行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则，履行必要的事实查明、责令限期改正、听取当事人的陈述申辩、决定、公告以及送达等程序，以保证当事人的合法权益。本案中，被申请人在查处涉案建筑的过程中，存在认定事实不清、证据不足、程序违法，应当确认被申请人强制拆除涉案建筑的行为违法。

　　【基本案情】

　　申请人：王某

　　被申请人：某镇人民政府

　　2021年8月27日，被申请人在申请人已提起行政复议且未与申请人协商补偿的情况下，强制拆除申请人地上建筑物及设施。申请人认为其实施强制拆除行为超越法定职权，违反法定程序，应确认违法。其违法行为给申请人的财产造成了严重损害，不可恢复原状，其应当依法赔偿申请人的直接财产损失。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。申请人具体赔偿请求为：房屋重置成本费用588132元；地上附着物损失233170元。

　　【复议决定】

　　依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国国家赔偿法》《北京市禁止违法建设若干规定》等有关规定，北京市怀柔区人民政府确认被申请人某镇人民政府2021年8月27日实施的强制拆除涉案建筑行为违法。对申请人附带提起的赔偿请求不予支持。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　违法建设一直是我国城乡治理中的痼疾。基于成因复杂、利益交叠等原因,对违法建设的查处既是群众关切的热点问题，也是行政执法与行政复议实践中面临的难点问题。在行政执法环节，主要应把握以下几点。

　　1.拆除违法建设应当符合行政强制法定程序。我国关于处置违法建设的法律法规依据，主要包括《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》等,此类规范主要以实体法为主,附带部分程序性条款。《中华人民共和国行政强制法》实施后,作为行政强制领域的基本法,应当优先适用，同时根据程序从新原则,其他法律、法规中没有规定拆除违法建筑的具体程序的,裁处应当按照行政强制法的规定办理。

　　2.对相对人明确履行期限。行政机关在发现相对人存在违法建设行为后,给予相对人一定期限,由相对人自行纠正,既是保障相对人陈述申辩等程序权利的必要途径,也是柔性执法的应有之义。给予相对人履行期限的具体方式，主要是行政机关向相对人发出责令停止建设或者限期拆除的决定,决定中的内容应包括相对人的违法事实、违反的法律、自行拆除的期限以及逾期不拆除的后果等。

　　3.拆除手段合理。行政执法应遵循比例原则,对个人所造成的损害与对社会获得的利益之间应当均衡、成比例。公民因违法建筑所负的法律责任,不应当涉及其合法的私有财产,行政机关在拆除过程中,不得因拆除行为而对行政相对人的合法财产造成不应有的损害。如因不当处置仍可利用的建筑材料或者未妥善保存建筑物内的合法财产,致使财产毁损、灭失的,属于不当扩大行政强制的范围,应承担相应的行政赔偿责任。

　　二、确立裁判要旨的主要理由

　　行政复议机关确认被申请人某镇人民政府实施的强制拆除涉案建筑行为违法，并对申请人附带提起的赔偿请求不予支持，主要理由如下。

　　1.对违法建设的确认应当履行调查核实等法定程序。被申请人虽然具有对本行政区域内未取得乡村建设规划许可证的乡村违法建设进行查处的法定职权，但其未履行法定的行政强制程序，构成程序违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条、《北京市城乡规划条例》第九十二条第一款规定，应当取得而未取得乡村建设规划许可证进行建设的乡村建设工程属于乡村违法建设。为保障群众合法权益，避免错误认定违法建设，被申请人应当根据土地类别用途，对争议建筑进行专门的甄别调查核实，而不能仅仅依据《关于北房镇拆违腾地存量图斑内用户规划审批情况的函》，径行认定涉案建筑为违法建设，否则就属于认定事实不清、证据不足。

　　2.强制拆除违法建设应当按照行政强制法的程序要求进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条在催告的基础上为违法建筑拆除设置了公告的程序，是因为强制拆除往往关系相对人的切身利益，进行公示有助于相对人能够更自觉地履行义务，从而减少不必要的争端，提高行政效率，维护社会稳定。本案中，被申请人未能提交证据证明其在作出涉案强制拆除行为之前履行了全部法定程序，属于程序违法。

　　3.对申请人的赔偿请求不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第十五条第一款规定，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，但是赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，申请人提出两项赔偿请求，一是针对房屋重置成本费的赔偿请求，由于申请人未能提供涉案建筑为合法财产的证据，故难以认定国家机关和国家机关工作人员行使职权时对其“合法权益”造成了实际损害，对其赔偿请求不应予以支持。二是针对地上附着物损失的主张，其放置院内的部分物品已由被申请人雇佣的工作人员拉至其在村里租的地方，申请人不能证明其合法权益“受到侵害”，因此，复议机关对其赔偿请求不予以支持。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　1.行政机关应当依法行使职权，有权不可任性。行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则，采取行政强制措施时要严格遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行必要的事实查明、责令限期改正、听取当事人的陈述申辩、决定、公告以及送达等程序，不得以规范性文件突破法律的强制性要求，切实提升依法行政意识和水平。

　　2.国家赔偿应以合法权益被侵犯为前提。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织合法权益，虽然复议机关对被申请人作出的强制拆除的行为确认违法，但是由于申请人对违法建筑的财产权益并不享有合法权益，因此，不能认为申请人有损害就应当予以赔偿而片面扩大赔偿范围。对于当事人的合法权益依法予以保护，对于不合法的财产权益，也不能因为确认行为机关违法而对其予以赔偿。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条。

　　2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。

　　3.《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条。

　　4.《北京市城乡规划条例》第九十二条。

　　5.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条。

　　6.《中华人民共和国行政复议法》第二十八。