以案释法丨某物业管理公司不服某局行政处罚案

       【裁判要旨】

　　新修订的《行政处罚法》明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，有利于行政相对人充分行使陈述申辩权、听证权，也有利于有权机关监督行政机关依法行政。行政处罚预先告知的内容应当详尽、具体。对于罚款的行政处罚，行政机关应当事先告知相对人罚款的具体数额。未明确罚款数额的告知系不明确、不充分的告知，构成违反法定程序。

　　【基本案情】

　　申请人：某物业管理公司

　　被申请人：某局

　　2022年3月21日，某局执法人员发现某物业管理公司不按照排水许可证的要求排放污水，予以现场勘查并立案。2022年3月24日，城市排水检测机构出具《检验检测报告》显示，检测水样的4项检测项目的测定值超过标准限值。2022年3月29日，某局向某物业公司作出《责令限期改正通知书》和《行政处罚事先告知书》。2022年4月19日，城市排水检测机构出具复检报告显示，检测水样的1项检测项目的测定值超过标准限值。2022年6月9日，某局作出《行政处罚决定书》，对某物业管理公司处以罚款40000元整的行政处罚。某物业管理公司不服，于2022年6月24日向北京市人民政府提起行政复议。

　　【复议决定】

　　市政府经复议认为：依据《行政处罚法》第四十四条和第四十五条第二款之规定，行政处罚前的事先告知是当事人应当享有的重大行政程序权利，适用于简易程序、普通程序和听证程序，也是判断行政机关是否因当事人的陈述、申辩而给予更重处罚的参照标的，当行政处罚涉及罚款时，告知的内容应当为罚款的具体数额。如果行政机关没有告知具体数额，就无法判断行政机关是否因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。本案中，被申请人告知申请人“拟处罚50000元以下罚款”，最终罚款数额为40000元，而由于申请人进行了陈述申辩，且事先告知中未明确具体数额，现有证据则无法证明被申请人是否因当事人的陈述申辩而加重处罚。因此，被申请人所作《行政处罚事先告知书》未告知罚款具体数额，违反了《行政处罚法》第四十四条的程序性规定，故其所作《行政处罚决定书》属于违反法定程序。北京市人民政府复议决定撤销被申请人于2022年6月9日作出的《某局行政处罚决定书》。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　本案被申请人在作出行政处罚前，虽然向行政相对人送达了《行政处罚事先告知书》并告知申请人享有陈述、申辩的权利，但并未明确告知申请人拟作出罚款的具体数额。由于罚款数额不确定，行政复议机关以现有证据无法证明被申请人是否因当事人的陈述申辩而加重处罚，遂以违反法定程序为由对行政处罚决定予以撤销。本案对于明确行政机关作出行政处罚前告知相对人的内容，保障行政相对人的行政程序权利具有借鉴意义。

　　1.行政处罚的事先告知，是指行政主体在作出行政处罚决定之前，应将拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利告知当事人，并听取当事人意见的行政程序制度。告知有利于行政相对人充分行使陈述申辩权，也有利于有权机关监督行政机关依法行政。

　　2.在新《行政处罚法》修改之前，对于是否应当事先告知当事人行政处罚的内容，行政执法实务中的做法并不统一。为回应上述问题，2021年新修订的《行政处罚法》在第四十四条的“事先告知”条款中新增了告知“拟作出行政处罚的内容”的规定，将行政机关作出行政处罚决定前应告知当事人拟作出处罚的内容上升为法定要求。

　　3.尽管《行政处罚法》规定了应当事先告知拟作出行政处罚的内容，而单就《行政处罚法》第四十四条规范本身而言，却并未规定“内容”应当具体细化到什么程度，因此实务中还存在一定的争议。有的行政机关认为，预先告知主要在于告诉当事人行政机关准备对其进行行政处罚，附带告知其陈述和申辩的权利。因此告知内容限于行政处罚的种类或者幅度。但也有国家机关对于该“内容”进行了细化规定，如《中国人民银行行政处罚程序规定》第二十八条规定，“行政处罚意见告知书应当载明违法违规行为的事实和证据，拟作出行政处罚的种类、金额、理由和依据，以及当事人依法享有提出陈述和申辩的权利”，将行政处罚事先告知的内容具体到了处罚的种类与数额层面，是结合本领域的执法特点细化上位法规定、提升立法的适用性和可操作性的有益探索。

　　二、确立裁判要旨的主要理由

　　复议机关认为被申请人所作《行政处罚事先告知书》未告知罚款具体数额，违反了《行政处罚法》第四十四条的程序性规定，故其所作《行政处罚决定书》违反法定程序，决定对被申请人作出的《行政处罚决定书》予以撤销，主要理由如下。

　　1.尽管《行政处罚法》第四十四条并未明文规定事先告知“拟作出行政处罚内容”的具体范围，但不应单纯机械地条文化解释事先告知规范。行政程序本身具有参与、协商、沟通、对话、引导等独立价值，设计程序性制度的目的在于通过保障相对人程序性权利促进案件实体公正。《行政处罚法》第六十三条对听证的条件进行了规定。其中，行政机关拟作出较大数额罚款的行政处罚，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。可见，如果行政相对人事先并不知道拟被处以罚款的具体数额，就无从正确行使申请听证的权利，亦无法就处罚是否过重、是否应当从轻、减轻或免除等方面作出准确判断并提出辩解意见，实质上相当于剥夺了当事人部分程序性权利，与《行政处罚法》第五条“行政处罚遵循公正、公开的原则”的规定不相符合。

　　2.结合《行政处罚法》的条款的关联性与系统性来看，《行政处罚法》新增加的告知“拟作出行政处罚的内容”之规定，其主要因素是考虑到第四十五条规定的“不因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚”。如何判断行政机关是否给予当事人更重的处罚，参照标的就是行政机关所作的事先告知，即拟作出行政处罚的内容。当行政处罚涉及罚款时，如果行政机关没有告知具体数额，有权机关就无法判断行政机关是否因当事人陈述申辩而给予更重的处罚。

　　因此，应当要求行政机关履行在作出行政处罚前的充分告知义务，告知内容应精确到处罚的种类和数额，从而充分保证当事人程序性权利，确保法律的制度目标得以实现。

　　三、应用裁判要旨应当注意的问题

　　《行政处罚法》第四十四条虽然没有明确规定事先告知的行政处罚内容的具体要求，但行政机关在实际执法过程中，不能局限于法条的字面描述进行机械认定或有意缩小解释，而应当着眼于《行政处罚法》相关法律条款的关联性和系统性，将行政法基本原则的指导嵌入到对法律规范的理解之中，避免立法目的落空。事先告知是正当法律程序原则在行政处罚中的具体体现，是行政处罚决定作出程序的关键环节和重要内容，关乎当事人的重大行政程序权利实现，有助于实体公正的实现。因此从严要求行政机关认真、充分履行告知义务，保证当事人充分行使陈述申辩权和听证权，符合《行政处罚法》立法精神的应有之义。

　　【相关法律规范】

　　1.《行政处罚法》第四十四、四十五、六十三条。

　　2.《中国人民银行行政处罚程序规定》第二十八条。